统筹存量房与渐行渐近的好房子

2024年上半年，房地产市场继续磨底，新房销售弱复苏，二手房“以价换量”，土地市场低位徘徊。针对房地产市场供求关系的新变化，4月30日中央政治局会议提出“统筹研究消化存量房产和优化增量住房的政策措施”，5月17日央行等部门出台新一轮需求侧管理重磅政策，6月7日国常会进一步提出解放思想、去库存、稳市场。7月21日，二十届三中全会《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）擘画了房地产行业中长期发展蓝图。我们认为，前期政策效应有望陆续释放，围绕加快构建房地产发展新模式，政策持续加力，房地产市场加速磨底，实现边际改善。 

一、房地产市场：反复磨底中的供求关系新变化

上半年，房地产市场磨底特征明显，新房市场呈现弱复苏态势，“以价换量”带动二手房销售表现持续好于新房。在“5·17新政”提振下，6月份商品房销售面积、销售额累计同比降幅均收窄；重点城市二手房市场6月份以来保持较高活跃度。

1、新房市场呈现弱复苏态势

上半年，商品房销售面积、销售额累计同比降幅均有所收窄，市场出现边际改善的弱复苏迹象。国家统计局数据显示，2024年1-6月，全国商品房销售面积同比下降19.0%，降幅较2024年1-5月收窄1.3个百分点；全国商品房销售额同比下降25.0%，降幅较2024年1-5月收窄2.9个百分点（见图1）。同时，随着近期去库存工作开展，商品房待售面积增幅较上月有所变小。6月末，全国商品房待售面积73894万平方米，同比增长15.2%。其中，住宅待售面积同比增速为23.5%，去库存压力仍然较大。

图1 2023年6月-2024年6月全国商品房销售面积和销售额累计同比增长变动趋势
数据来源：国家统计局

从一线城市来看，信贷政策效应传导至成交端，6月新房成交量全部上升，环比涨幅均超30%。诸葛数据研究中心数据显示，2024年6月，一线城市新建商品住宅成交面积环比上涨38.2%，同比下降8.4%；1-6月，成交面积同比下降29.7%。

从全国层面来看，受部分城市优质改善项目入市带动影响，6月份百城新建住宅价格环比呈现结构性上涨。中指研究院数据显示，2024年6月，百城新建住宅平均价格为16421元/平方米，环比上涨0.15%，涨幅较5月收窄0.10个百分点；同比上涨1.50%（见图2）。

图2 2023年6月-2024年6月百城新建住宅均价及同比、环比变动趋势
数据来源：wind

2、二手房“以价换量”特征明显

6月份以来，核心城市政策效果正在显现，二手房市场保持较高活跃度。根据诸葛数据研究中心监测数据显示，2024年6月，14个重点城市二手住宅成交119470套，环比上升11.19%，同比上升27.89%。累计来看，2024年1-6月，14个重点城市共成交684539套，较去年同期下降9.1%。

从一线城市来看，北京、上海、深圳二手住宅成交量同环比双升。2024年6月，上海成交26374套，环比上升48.9%、同比上升114.2%；北京成交14987套，环比上升12%，同比上升29.1%；深圳成交4239套，环比上升2.0%，同比上升74.1%。作为全国楼市的风向标，一线城市房地产市场率先回暖，二手房市场下半年市场表现大概率将好于上半年。

值得注意的是，二手房“以价换量”特征明显。6月新政推动下业主挂牌意愿继续上升。诸葛数据研究中心监测数据显示，2024年6月，14个重点城市的二手住宅挂牌量环比上升3.86%，同比上升38.66%。而百城二手住宅价格继续下行。中指研究院数据显示，2024年6月，百城二手住宅平均价格为14762元/平方米，环比下降0.73%，降幅较5月扩大0.03个百分点，已连续26个月环比下降；同比降幅为6.25%。国家统计局数据显示，2024年6月，70座大中城市二手房价格环比平均下降0.85%，降幅较上月收窄0.15个百分点；同比平均下降7.87%，降幅较上月扩大0.38个百分点（见图3）。其中，北京、上海今年以来首次环比转涨，分别上涨0.2%和0.5%，显露积极迹象。

图3 2023年6月-2024年6月70大中城市二手住宅价格同环比价格指数算术平均变化
数据来源：wind

二、土地市场：供应规模处于历史低位，成交仍在缩量

由于新房成交规模保持低位、住宅库存偏高，各地土地供应量仍处于历史低位、成交量仍在收缩，地方土地出让收入呈现下降态势。

1、供应规模处于历史低位

据克而瑞数据显示，截至2024年6月25日，6月土地供应量为5983万平方米，环比5月同期上升2.0%，同比下降35.0%；全国300城经营性土地成交4152万平方米，环比上月同期上升22%，同比下降32%（见图4）。从市场热度来看，6月平均溢价率3.5%，较上月回升0.1个百分点（见图5）；6月土地流拍率20.8%，环比持平，持续处于高位。

图4 2023年6月-2024年6月全国经营性用地月度成交情况
注：本图数据包括纯住宅、商住和商办用地，2024年6月份数据截至6月25日
数据来源：克而瑞

图5 2024年重点城市月度平均溢价率走势
数据来源：克而瑞

2、土地出让收入同比负增长

财政部数据显示，2024年1-6月，国有土地使用权出让收入15263亿元，同比下降18.3%，降幅较上月扩大4.3个百分点。按照今年中央与地方预算报告，以土地出让收入为主的今年全年地方政府性基金收入增长目标为0.1%，这意味着土地出让收入需要在下半年实现止跌回升。随着近期中央出台一系列房地产支持政策，房地产市场需求有可能进一步释放，下半年土地出让收入有望企稳回升。土地出让收入能否企稳，或是决定后续财政支出力度的关键。 

三、政策应对：统筹存量房与好房子

房地产市场供求关系的新变化，要求政策顺势调整，提振信心，上半年“存量房”和“好房子”成为政策应对的关键词。党的二十届三中全会审议通过的《决定》在健全社会保障体系中提出加快构建房地产发展新模式，为未来几年房地产政策指明了方向。

1、房地产融资协调机制初步建立

城市房地产融资协调机制是推进保交房最重要的抓手之一。2024年1月5日，住房和城乡建设部、金融监管总局联合发布《关于建立城市房地产融资协调机制的通知》。截至3月9日，全国有31个省份312个城市已经建立了城市房地产融资协调机制，报送“白名单”项目6000多个；截至5月16日，商业银行已按内部审批流程审批通过了“白名单”项目贷款金额9350亿元。6月7日，金融监管总局和住房城乡建设部联合印发《关于进一步发挥城市房地产融资协调机制作用 满足房地产项目合理融资需求的通知》，为优化完善城市协调机制提出了多项可操作、可落地的工作举措。这一机制可有效隔离企业风险和项目风险，以具体项目为载体，从而将城市政府属地责任、房企主体责任、银行满足企业合理融资需求责任等通过这一机制落地。同时，通过强化住建部门和金融部门合作，可以夯实“推送-反馈”“投放-使用-收回”等联动机制，尽可能推动更多项目向合规项目转化，从而实现项目“应进尽进”“应贷尽贷”。

本次《决定》强调“改革房地产开发融资方式和商品房预售制度”，或意味着未来预售制改革进程将加快，但短期来看预售制改革或仍将循序渐进。商品房预售制度与房地产开发融资方式高度关联，对开发商影响较大，因此需要有序推进，逐步实现预售向现售的平稳过渡。

2、“15%首付”提振需求端信心

5月17日，央行等部门围绕住房信贷出台一系列重磅政策，一是降低全国层面个人住房贷款最低首付比例，将首套房最低首付比例从不低于20%调整为不低于15%，二套房最低首付比例从不低于30%调整为不低于25%；二是取消全国层面个人住房贷款利率政策下限；三是下调各期限品种住房公积金贷款利率0.25个百分点，调整后，五年以上首套房个人住房公积金贷款利率为2.85%，可更好满足住房公积金缴存人住房需求。

随后全国主要城市快速响应跟进，5月27、28两日，上海、广州、深圳相继下调首付比例、降低贷款利率，上海、广州还对限购政策进行优化，整体力度较大。从市场反应观察，北京、上海、深圳等一线城市及部分二线城市市场情绪明显改善，成交活跃。

本次《决定》继续强调“充分赋予各城市政府房地产市场调控自主权，因城施策”，表明各地将结合自身房地产市场情况继续优化调整楼市政策，一线城市限购政策有望继续优化。

3、统筹存量房首次摆上重要政策议程

消化存量房产已成为短期房地产政策的重心之一，国企收储未售新房正成为政府力推的“去库存”模式。6月7日，国务院总理李强主持召开国务院常务会议指出，着力推动已出台政策措施落地见效，继续研究储备新的去库存、稳市场政策措施。对于存量房产、土地的消化、盘活等工作既要解放思想、拓宽思路，又要稳妥把握、扎实推进。要加快构建房地产发展新模式，完善“市场+保障”住房供应体系，改革相关基础性制度，促进房地产市场平稳健康发展。

国企收储未售新房。“国企收储未售新房”是由地方国企出手，直接收购开发企业已建成未出售的商品房房源，改作配售型或配租型保障房。5月17日，央行宣布设立3000亿元保障性住房再贷款，鼓励引导金融机构按照市场化、法治化原则，支持地方国有企业以合理价格收购已建成未出售商品房，用作配售型或配租型保障性住房。据不完全统计，截至目前，全国已有包括广州、上海等至少22个城市落地政府收储商品房模式，从内容来看，不少城市的具体落地方案和效果尚不明确。政府收储模式一定程度上能够缓解高库存城市和区域的去化压力。但受限于资金和运营两方面限制，政府收储模式大概率只会在高库存且保障性住房缺口较大的城市和区域落地，收储规模较为有限，去库存效果不及棚改货币化。6月12日，央行召开保障性住房再贷款工作推进会，指出借鉴前期试点经验，着力推动保障性住房再贷款政策落地见效，加快推动存量商品房去库存。

本次《决定》提到，加快建立租购并举的住房制度，加快构建房地产发展新模式。加大保障性住房建设和供给，满足工薪群体刚性住房需求。未来保障房建设和供给或将明显放量，其中保租房在“加快建立租购并举的住房制度”下，重要性或将更加凸显。

以旧换新。“以旧换新”是指在政策支持下，业主利用名下的二手房去置换新房的一种模式。根据中指研究院监测，截至2024年5月20日，全国已有超60城推出住房“以旧换新”措施，具体可分为收购和“代售购新”两种主流模式。

收购模式主要由国企、房企或其他第三方直接收购二手住房，购房者在相应项目购买新房，并补交新旧房买卖差额部分资金。根据中指研究院监测，从2023年下半年以来，苏州、南通启东、宣城、无锡、黄石、南京等城市均推出了“国企收旧换新”政策，尤其以江苏城市居多。

“代售购新”模式主要由市场力量驱动，是各地推行最多的模式。其一般流程为：购房者先分别与参与清单内的房地产经纪机构和房地产开发企业签订二手住房出售协议和新建商品住房认购协议。房地产开发企业向购房者收取部分定金，并对新房设定一定期限的“解约保护期”，为购房者锁定意向房源。同时，由房地产经纪机构推动二手住房出售交易。若二手住房在约定时间内售出，则购房者按约定流程办理新建商品住房购买手续；若二手住房在约定时间内未售出，则房地产开发企业按约定退还新建商品住房认购金，购房者无需承担违约责任。目前，上海、深圳、杭州、宁波等城市采用该模式。此模式的效果很大程度上取决于市场运行情况，在当前“买方市场”下，该模式中二手房出售环节的不确定性较大，目前整体效果较为有限。

非居改租。“非居改租”指针对闲置和低效利用的非住宅项目，将其转变为租赁用途的房屋，进而促进存量房产盘活。目前，北上广深、天津、厦门等很多重点城市均出台了“非居改租”相关政策，普遍对改建范围、改建标准及流程进行了明确规定，改建项目用作保租房期间，普遍明确不变更土地性质，不补缴土地价款，并按规定享受金融、财政税费减免等优惠。

盘活存量土地。由于新房供给的源头是土地供应，因此政策也需结合土地市场进行统筹安排，盘活存量土地也是控制与去化市场库存的重要措施。4月30日，自然资源部要求各地新增土地供应量需要结合当地商品住宅去化周期以及盘活存量规模，将盘活存量土地规模作为增量供应的重要依据。5月17日，全国切实做好保交房工作视频会议指出“相关地方政府应从实际出发，酌情以收回、收购等方式妥善处置已出让的闲置存量住宅用地，以帮助资金困难房企解困”。同日，国务院政策例行吹风会上自然资源部副部长刘国洪指出“主要是两条线：一条线是严格依法处置闲置土地，另一条线是加大对存量土地盘活利用的支持力度”。针对资金支持，刘国洪提到“对于收回、收购的土地，用于保障性住房项目的，可通过地方政府专项债券等予以资金支持”，也可以享受保障性住房税收优惠政策等。

本次《决定》进一步明确了土地制度改革方向，新一轮土地制度改革进程或将开启。综合来看，本次新型城镇化与深化土地制度改革进行了高度关联，土地资源的合理配置以及高效利用、盘活是重要方向。另外，土地价格也将更多由市场供求关系决定，土地端的限制性政策有望进一步优化调整，如核心城市取消土地端限价等。

4、渐行渐近的好房子

住房发展已经从总量短缺转为结构性供给不足，进入结构优化和品质提升的发展时期。3月9日，住房和城乡建设部部长倪虹在十四届全国人大二次会议民生主题记者会上表示，实施房地产发展新模式的另一重点是下力气建设好房子。倪虹称，不同面积、不同价位都有不同的好房子，将引导建筑师精心设计好户型，鼓励企业研发好产品、好材料、好设备，希望能够多行业跨界协同，合力建造绿色、低碳、智能、安全的好房子。倪虹称，在新模式下，希望房地产企业看到，今后拼的是高质量、新科技、好服务。

“好房子”之所以重要，因为其外延扩展开来，便是好的小区、好的社区乃至好的城区。这不仅是人民群众对美好生活的向往，也是城市发展的需要，亦是房企们发展的新赛道。满足人民群众对优质住房的新期待，满足城市建设的新要求，推动房企提供好产品、好服务，才真正是破解房地产发展难题、促进房地产市场平稳健康发展的治本之策。

本次《决定》提到“取消普通住宅和非普通住宅标准”，意味着在税费缴纳等过程中，非普宅与普宅将执行同等要求。该举措是“支持城乡居民多样化改善性住房需求”的一种有效措施，有助于“好房子”建设。 

四、政策思考与建议

市场企稳、回暖需要政策协调，也需要时间与耐心。统筹存量房，需要低成本的金融资金作为配套；增量房贷利率下调的情况下，存量房贷实际上也应纳入统筹。更重要的是，认识到“房大为美”，用大房子引领新一轮居住升级。

1、政策协同：以低成本金融资金助推“统筹存量房”

配套资金是推行消化存量房产的关键保障，需要银行信贷资金和财政资金加大力度支持地方国企收储存量住房，推进各地消化存量房产、激活市场交易。目前来看，一方面，可借助保障性住房相关支持政策进行资金筹措，如“5·17新政”央行设立的保障性住房再贷款，还包括住房租赁团体购房贷款、住房租赁经营性贷款等，另一方面也需要如专项债、土地出让金计提等专项资金或更多创新工具给予资金支持，如通过保租房公募REITs发行回笼资金。

2、着眼长远：进一步主动降低存量房贷利率

“5·17新政”后，随着各地取消或下调首套房、二套房利率下限，个人住房商贷利率也进一步下降。但值得注意的是，新购住房者可以享受到上述政策红利，存量房贷利率暂未有调整。特别是在一线城市，存量和新增房贷利率的差距被拉大，以致出现了“存量房的首套房贷利率比现在的二套还高”的现象。目前，全国楼市多以存量房为主，如果利差过大，这一部分群体或会优先选择先还贷卖房，再观望或低利率买房，甚至违法获取利率较低的商业贷款来置换高息房贷。这对楼市并不一定有积极作用，还可能威胁到金融稳定。降低存量房贷利率，短期内或许会造成银行利润减少，但从中长期看，提前还贷减少有助于增强银行资产负债表的稳健性。

3、房大为美：用“大房子”引领居住形态跃迁

房地产发展新模式的本质是高质量供给引领的经济增长，不缺房的市民居住升级“买好房”的同时要更好满足支付能力不足的新市民的基本居住需求，即“好买房”。目前热点城市的存量房市场规模已经足够大，有充足的中小户型房源可供刚性需求的购房者选择。随着生活水平提高和家庭结构变化，广大居民将沿着居住的阶梯继续向上升级，对大平层、联排、独栋别墅等大户型房产的需求攀升。容积率往下走，居住舒适度才能显著往上走，购房者更加注重舒适性和品质，而大户型房产正好符合这一需求。大房子就是高质量发展阶段的好房子，因为大房子能够被鲜明地感知，从而显著激发支付意愿，特别是已经有房的老市民群体的支付意愿。

（作者王美华系国研科技集团助理研究员，王瑞民系经济学博士，国务院发展研究中心副研究员。本文首发于民革中央《团结》杂志2024年第4期，转载时有改动。另外，本文仅代表作者个人学术观点，与所供职单位无关。）